Há momentos em que o Direito sofre a pressão da política. Nessas circunstâncias, conceitos jurídicos consolidados cedem lugar a narrativas construídas para atender a interesses estratégicos, diplomáticos, financeiros ou eleitorais. É exatamente o que ocorreu com a recente decisão do governo dos Estados Unidos, liderado pelo presidente Donald Trump, ao qualificar organizações criminosas brasileiras, como o Primeiro Comando da Capital (PCC) e o Comando Vermelho (CV), como organizações terroristas estrangeiras.
A ordem executiva do presidente Trump suscita preocupações significativas, sobretudo em razão da confusão que faz entre crime organizado e terrorismo. Ambos os fenômenos envolvem violência e atividades ilícitas, mas diferem profundamente quanto às suas motivações, estruturas e implicações para a segurança nacional e humana.
A inflação do uso do termo “terrorismo” acaba por diluir seu significado, alimentando uma retórica que remete a concepções ultrapassadas de segurança, estruturadas em uma lógica binária de “nós” contra “eles”. Trata-se de uma perspectiva que ignora a própria realidade da globalização, na qual o crime organizado ultrapassa fronteiras nacionais e atua de forma fluida e descentralizada.
A própria noção de “grupos criminosos estrangeiros” como principais ameaças torna-se cada vez mais irrelevante em um mundo no qual as redes criminosas são translocais e interconectadas. Atribuir a essas organizações uma periculosidade intrinsecamente de natureza terrorista também desconsidera um fator essencial: muitas das atividades ilícitas a elas associadas são impulsionadas pela demanda do mercado – frequentemente concentrada nos países mais ricos – enquanto seus efeitos nocivos sobre a sociedade decorrem de problemas sistêmicos, como pobreza, ausência de oportunidades e governança ineficaz.
Isso não significa minimizar a gravidade dessas organizações. Muito pelo contrário. A criminalidade organizada brasileira representa hoje uma das principais ameaças ao Estado Democrático de Direito, à segurança pública e à estabilidade institucional da América Latina. Entretanto, reconhecer essa gravidade não autoriza a deformação de conceitos jurídicos elaborados ao longo de décadas pelo Direito Internacional e pelo Direito Penal contemporâneos. Quando tudo passa a ser terrorismo, o próprio conceito de terrorismo perde sua utilidade jurídica.
Para compreender esse debate, é necessário recordar, ainda que de forma sintética, a evolução da criminalidade organizada no Brasil. As primeiras organizações criminosas estruturadas surgiram no interior do sistema penitenciário como resposta às deficiências do Estado na administração das prisões. O Primeiro Comando da Capital nasceu em 1993, na Casa de Custódia de Taubaté, apresentando-se inicialmente como um movimento voltado à proteção dos presos e à reação contra os abusos do sistema penitenciário após o Massacre do Carandiru. Rapidamente, porém, abandonou qualquer pretensão reivindicatória para transformar-se em uma sofisticada organização criminosa dedicada ao tráfico internacional de drogas e armas, à lavagem de dinheiro e a diversos outros mercados ilícitos.
Evolução semelhante pode ser observada nas milícias que atuam no Estado do Rio de Janeiro. Surgidas sob o pretexto da autodefesa das comunidades abandonadas pelo Estado e da expulsão dos traficantes de drogas, rapidamente transformaram-se em organizações de tipo mafioso altamente lucrativas. O controle territorial tornou-se apenas o instrumento por meio do qual passaram a explorar economicamente a população local mediante extorsões, monopólio do transporte alternativo, distribuição de gás, serviços clandestinos de internet e televisão a cabo, especulação imobiliária e inúmeras outras atividades ilícitas. Ao longo dos anos, essas organizações passaram a apresentar características típicas das tradicionais máfias italianas: estrutura empresarial, racionalidade econômica, controle territorial, domínio social, capacidade de intimidação e extraordinário poder financeiro.
Há, contudo, um aspecto ainda mais relevante. Diferentemente das organizações terroristas clássicas, cujo objetivo principal consiste em provocar mudanças políticas ou ideológicas por meio da violência, as organizações criminosas brasileiras descobriram que é muito mais eficaz corromper o Estado do que enfrentá-lo diretamente. Essa distinção é essencial. Enquanto o terrorismo busca destruir ou desestabilizar as instituições para impor determinado projeto político ou religioso, as organizações mafiosas procuram capturar essas mesmas instituições para que atuem na proteção de seus interesses econômicos.
É precisamente nesse ponto que a corrupção deixa de ser um fenômeno acessório para transformar-se em um elemento estrutural da criminalidade organizada. Décadas de estudos sobre a corrupção sistêmica demonstram que as organizações criminosas mais sofisticadas não sobrevivem exclusivamente graças à violência. A violência permite a conquista do território; a corrupção garante sua conservação. Não há expansão econômica da criminalidade organizada sem servidores públicos e/ou agentes políticos corruptos. Não há lavagem de capitais sem instrumentos financeiros disponíveis. Não há infiltração no Estado sem proteção política. Não há controle estável do território sem uma corrupção institucionalizada.
É justamente essa lógica que distingue a criminalidade organizada contemporânea da criminalidade comum. O poder econômico produzido pelas atividades ilícitas é sistematicamente reinvestido na aquisição de proteção institucional. Integrantes das forças de segurança, agentes públicos, representantes políticos e empresários acabam integrando uma complexa rede de interesses que garante estabilidade e continuidade ao empreendimento criminoso. Nesse contexto, corrupção e criminalidade organizada deixam de constituir fenômenos paralelos para fundirem-se em um único sistema.
Essa interpretação encontra sólido fundamento nas análises do cientista político italiano Alberto Vannucci, um dos mais importantes estudiosos internacionais da corrupção sistêmica. Segundo Vannucci, a evolução adaptativa da criminalidade organizada diante dos desafios impostos pela repressão estatal leva essas organizações a privilegiar estratégias de natureza colusiva. Por essa razão, criminalidade organizada e corrupção mantêm uma relação simbiótica: uma alimenta constantemente a outra. Organizações como o PCC não crescem apenas por meio da violência, mas, sobretudo, pela capacidade de corromper instituições, servidores públicos, agentes políticos e policiais, infiltrar capitais na economia legal e construir mecanismos permanentes de proteção política e administrativa. Combater exclusivamente os autores materiais da violência, sem atingir os sistemas de corrupção que os sustentam, significa limitar-se a enfrentar os sintomas, deixando intacta a patologia.
Essa análise coincide plenamente com aquilo que a experiência brasileira vem demonstrando há anos. As milícias representam, provavelmente, o exemplo mais evidente dessa dinâmica. Diferentemente das organizações criminosas tradicionais, muitas delas surgiram com a participação direta de agentes do Estado. Policiais militares, policiais civis, bombeiros, policiais penais e outros servidores públicos passaram a integrar essas organizações, conferindo-lhes aparência de legitimidade, capacidade operacional e acesso privilegiado aos aparatos estatais.
Ainda mais grave foi sua infiltração na esfera política. Diversos relatórios da Comissão Parlamentar de Inquérito das Milícias da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro documentaram o apoio eleitoral imposto a determinados candidatos, o controle coercitivo do voto nas comunidades dominadas e, em alguns casos, a eleição de integrantes dessas próprias organizações para cargos públicos. Trata-se de uma sofisticada forma de captura das instituições, incompatível com qualquer democracia constitucional.
Nesse contexto, torna-se evidente que a verdadeira força dessas organizações não reside apenas no arsenal de que dispõem, mas sobretudo, na capacidade de infiltrar-se silenciosamente nas estruturas do Estado e da economia legal. Essa realidade as aproxima muito mais das tradicionais organizações mafiosas italianas do que dos grupos terroristas reconhecidos internacionalmente. Essa distinção foi recentemente reafirmada também pelo Promotor de Justiça Lincoln Gakiya, integrante do Grupo de Atuação Especial de Combate ao Crime Organizado (Gaeco) do Ministério Público do Estado de São Paulo e um dos maiores especialistas brasileiros no enfrentamento do PCC.
Segundo Lincoln, sob o ponto de vista jurídico, o PCC e o Comando Vermelho não constituem organizações terroristas. Trata-se, antes, de organizações mafiosas essencialmente orientadas ao lucro, estruturadas como verdadeiras empresas multinacionais do crime, atuantes nos mercados ilícitos, na lavagem de dinheiro, na corrupção sistêmica, no controle armado do território e na infiltração da economia legal.
Lincoln reconhece que essas organizações recorrem frequentemente a métodos operacionais típicos do terrorismo – violência extrema, intimidação coletiva, ataques coordenados e coerção contra as autoridades públicas –, mas ressalta que isso não modifica sua qualificação jurídica. O emprego de técnicas terroristas não transforma automaticamente uma organização criminosa em uma organização terrorista.
Essa distinção não constitui uma mera questão acadêmica. A legislação brasileira (Lei nº 13.260, de 2016) exige, para a configuração do terrorismo, motivações fundadas na xenofobia, na discriminação ou no preconceito de raça, cor, etnia e religião, bem como finalidades políticas ou ideológicas específicas. De modo semelhante, a construção doutrinária internacional sempre associou o terrorismo ao emprego da violência com o propósito de promover mudanças políticas, religiosas ou ideológicas por meio da disseminação do terror coletivo.
As organizações criminosas brasileiras, ao contrário, perseguem um objetivo distinto. Seu propósito permanente é o lucro econômico. A violência constitui apenas um instrumento empresarial. Corrompem para enriquecer. Intimidam para preservar seus mercados. Matam para proteger suas fontes de renda. Não pretendem substituir uma ordem constitucional por outra nem impor determinada ideologia política ou religiosa, objetivos característicos dos grupos terroristas. Buscam exclusivamente maximizar seus lucros e proteger seus interesses criminosos, exercendo controle territorial apenas na medida em que este seja funcional à consecução desses objetivos empresariais.
É justamente por isso que causam preocupação as possíveis consequências decorrentes da decisão do governo norte-americano. Embora a gravidade das organizações criminosas brasileiras seja indiscutível, sua qualificação como organizações terroristas pode produzir relevantes consequências diplomáticas, econômicas e jurídicas, afetando empresas brasileiras, ampliando o alcance dos regimes internacionais de sanções e gerando tensões relacionadas à soberania nacional.
Essa abordagem também pode conduzir a políticas contraproducentes, ao privilegiar medidas repressivas em detrimento de soluções abrangentes. Concentrar esforços na classificação de grupos criminosos como terroristas pode legitimar uma crescente militarização das políticas de segurança pública e do controle de fronteiras, desviando recursos que poderiam ser destinados ao enfrentamento das causas sociais estruturais que alimentam o crime organizado.
As ameaças representadas pelos cartéis e pelas organizações criminosas são reais. Entretanto, confundi-las com o terrorismo conduz a uma compreensão equivocada do problema. Uma política verdadeiramente eficaz deve priorizar a segurança humana, em vez de alimentar uma narrativa meramente securitária.
É precisamente aí que reside o problema fundamental. Quando decisões eminentemente políticas acabam por remodelar categorias jurídicas consolidadas, corre-se o risco de transformar conceitos técnicos em instrumentos de conveniência estratégica. O combate à criminalidade organizada exige firmeza. Mas exige, igualmente, rigor conceitual.
Fortalecer a luta contra as organizações criminosas significa investir em repressão qualificada, na persecução e no confisco dos patrimônios ilícitos, no combate à lavagem de dinheiro, na cooperação internacional e, sobretudo, no enfrentamento da corrupção sistêmica que lhes assegura proteção institucional – e, por conseguinte, no fortalecimento dos instrumentos de educação para a cidadania da população.
Confundir organizações mafiosas com organizações terroristas, portanto, não fortalece o combate à criminalidade organizada nem a luta contra o fenômeno da corrupção. Ao contrário, enfraquece o próprio conceito jurídico de terrorismo, compromete a coerência do Direito Penal Internacional e desvia a atenção daquilo que efetivamente sustenta a criminalidade organizada brasileira: sua extraordinária capacidade de corromper instituições, infiltrar-se na economia legal e capturar parcelas do Estado.
No Estado de Direito, rigor e precisão não são valores opostos. Ao contrário, constituem as condições essenciais que distinguem a administração da Justiça de decisões motivadas por meras conveniências políticas ou por interesses circunstanciais de grupos de poder.
